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Infraestructura vial y servicios portuarios

Al desmantelamiento paulatino del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) realizado por los gobiernos de PLN y el PUSC, ahora hay que agregar el fracaso del gobierno del PAC en su propuesta de crear un Instituto Nacional de Infraestructura Vial en sustitución del CONAVI, en la administración Solís Rivera, y el escándalo de corrupción en CONAVI en la administración Alvarado Quesada.

Al mismo tiempo, el país sigue sin contar con un plan claro, preciso y concertado con los diversos sectores para el desarrollo de la infraestructura prioritaria. Las grandes obras planeadas desde hace décadas siguen sin concluirse, como es el caso de la Ruta 32, la Ruta 27, la carretera a San Carlos, la ampliación de la Florencio del Castillo y parcialmente la Circunvalación.

El escándalo del caso “Cochinilla” ha evidenciado la existencia de un duopolio empresarial, MECO y H. Solís, que se dividieron los contratos para las obras de conservación vial y de los grandes proyectos de infraestructura vial en el país, con la colaboración de una red de funcionarios públicos corruptos, que les garantizaron la adjudicación de licitaciones, el pago preferencial de facturas, el ocultamiento de las deficiencias en la construcción de los proyectos viales, el arreglo de subcontrataciones, e incluso hasta el movimiento de partidas en el presupuesto nacional.

Se puede constatar además una política deliberada para favorecer a los grandes empresarios del sector construcción y disminuir la participación del Estado, lo que se comprueba con hechos como el cierre de tres plantas de producción de asfalto del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cierre del laboratorio del MOPT o los obstáculos para impedir que el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) pueda hacer obra pública.

En lugar de la planificación, sigue predominando la improvisación y las medidas cortoplacistas o de emergencia. En ese sentido, vemos que las soluciones temporales como los puentes Bailey se vuelven permanentes en nuestras carreteras nacionales y caminos cantonales.

El papel del MOPT fue sustituido por consejos burocráticos incapaces de construir proyectos y de fiscalizar las contrataciones privadas; se apostó a un modelo de concesiones que traslada todo el riesgo al Estado, encarece excesivamente los proyectos y fomenta la corrupción.

Tanto el CONAVI como el CTP se han convertido en nichos para defender los intereses de las empresas privadas constructoras de obra pública en un caso o concesionarias de servicios de transporte en el otro. Además, limitaciones del marco institucional, así como fallas de gestión dan como resultado que los proyectos de infraestructura en Costa Rica tiendan a mostrar tres características: exceder los costos presupuestados originalmente, extenderse en el tiempo de ejecución y cambiar el alcance (LANAMME_UCR_PITRA, Informe de Asesoría LM-PI-AT-10-201, 2017).

En el caso del transporte público, experimentamos un colapso que se evidencia en servicios ineficientes, rutas obsoletas, tarifas injustas, contaminación ambiental, transporte ilegal, pérdidas económicas, presas interminables, ausencia de fiscalización, corrupción institucional y falta de controles de calidad a las empresas concesionarias.

Lamentablemente, con las contra-reformas neoliberales, en varias instituciones públicas rectoras del transporte público, las empresas autobuseras tienen posicionados sus intereses y, por el contrario, el interés de los usuarios y usuarias está en total desprotección como lo ha denunciado en varias oportunidades la misma Defensoría de los Habitantes en relación con el CTP: “la conformación de esa Junta Directiva con representación de intereses gremiales, ha mostrado ser un obstáculo para la toma de decisiones estratégicas de interés público” (Informe Anual DDH, 2012-2013, página 226).

En el Gobierno del Frente Amplio promoveremos acabar con el modelo de los Consejos (CONAVI, CTP, CNC) y devolver al MOPT las capacidades de planificación, regulación, construcción y rectoría en materia de Transportes y Obras Públicas.

1. Reorientar el sistema de gestión en infraestructura pública

Demostraremos que es mentira el discurso de que en Costa Rica somos incapaces de construir grandes obras y que por ello debemos privatizarlas para que las empresas las hagan cobrando decenas de veces su valor. Romperemos la visión estrecha que reduce los problemas de infraestructura a la ampliación de vías y, con visión de futuro y sin descuidar las obras necesarias, impulsaremos un sistema de transporte público moderno, eficiente y ecológicamente sostenible, al tiempo que frenaremos los contratos abusivos en perjuicio de las grandes mayorías. La investigación legislativa en curso ha permitido develar las tramas de la corrupción en CONAVI y el MOPT, pero también ha recibido propuestas para evitar que esta lamentable situación se vuelva a repetir; el Frente Amplio se compromete a impulsar, en conjunto con otras fuerzas políticas y sociales interesadas en adecentar la función pública, cambios a través del poder ejecutivo o la reforma de las leyes, para prevenir la corrupción.

Para lograrlo proponemos:

  • Recuperar la capacidad de construcción y ejecución de obras por parte el MOPT, mediante la contratación de personal altamente calificado y la adquisición de maquinaria moderna para ejecutar de forma directa o mediante alianzas estratégicas y esquemas mixtos. Fortalecer su capacidad de fiscalización de las obras contratadas con terceros.
  • Eliminar las juntas directivas del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y el Consejo Nacional de Concesiones (CNC) y trasladar sus recursos y personal al desarrollo de proyectos sustantivos de ejecución de obras por parte del MOPT. Igualmente, se eliminará la Junta directiva del Consejo Nacional de Seguridad Vial (COSEVI) y sus recursos se destinarán a fortalecer la policía de tránsito y los programas de seguridad vial a cargo del MOPT.
  • Reestablecer la planificación a largo plazo de obras de infraestructura, tomando en cuenta todo el ciclo de vida de los proyectos y las necesidades futuras de la población. Lo anterior se hará con un enfoque integral y participativo (Gobierno, Universidades, CFIA, Grupos empresariales y de la Sociedad Civil) que incluya la modernización de la infraestructura de transporte público en sus distintas modalidades con miras a incidir también en la reducción de los hidrocarburos en la matriz energética. Durante el primer año de gobierno, propiciaremos dicho proceso para construir el Plan Nacional de Infraestructura Vial Urgente, con el fin de mejorar la calidad de vida de nuestra población.
  • Diversificar la adjudicación de contratos para el arreglo y el mantenimiento de vías, frenando la concentración en pocas manos y dando prioridad a cooperativas y pequeñas empresas de las comunidades locales.
  • Crear mecanismos de participación ciudadana efectiva en la definición de prioridades de inversión en obra pública, así como para la fiscalización directa de las obras en el ámbito local, como por ejemplo la modalidad prevista para el caso de la ampliación de la carretera San José-San Ramón.
  • Reformar la Ley de Expropiaciones para simplificar y agilizar los trámites, en aras de facilitar el desarrollo de obras públicas y constituir un fondo permanente para solventar los costos correspondientes con mayor agilidad.
  • Fortalecer al INCOFER en términos administrativos y financieros, a la luz de la nueva Ley para el fortalecimiento de dicha institución, originada en un proyecto del Frente Amplio.
  • En materia de trenes, se dará prioridad a los trenes eléctricos de Limón y Puntarenas. Se trata del Tren Eléctrico de Carga de Limón (TELCA), que comunicaría desde Vuelta Cooper – Chilamate, pasando por Río Frío, hasta los puertos de Limón y, después, seguiría por el Valle de la Estrella. Y del proyecto denominado “Reconstrucción de la vía y restablecimiento del servicio ferroviario entre Puntarenas y Alajuela”, que sería de carga entre Caldera y Alajuela y de pasajeros entre Caldera y Puntarenas. La reactivación paulatina de estos servicios de ferrocarril al Pacífico y al Atlántico, dándole énfasis en un primer momento al transporte de carga para resolver los graves problemas de congestionamiento y seguridad vial provocados por el transporte convencional de contenedores, permitirán en un futuro acercarse al Tren Interoceánico.
  • Construir el Tren Eléctrico Interurbano para el Gran Área Metropolitana que comunicaría las San José, Cartago, Alajuela y Heredia), utilizando los derechos de vía ya existentes y considerando la opción de incorporar estructuras elevadas (viaductos) para no competir con las vías terrestre y evitar los recurrentes accidentes. Impulsaremos la opción más viable en términos técnicos, financieros y políticos para atender parte de las grandes necesidades de transporte de personas en la GAM. Las alianzas público-privadas, así como público-público (INCOFER-ICE-CNFL, entre otras) serán fundamentales para la realización de este proyecto.
  • Impulsar un proyecto para derogar la Ley de Concesión de Obra Pública y sustituirla por esquemas de contratación más sencillos y transparentes como los regulados en la Ley de Contratación Administrativa. En caso de no existir consenso suficiente para la derogatoria, impulsaremos una revisión integral de dicha ley eliminando cláusulas abusivas y dañinas para el interés público, como el mecanismo de cesión de los contratos. Mientras estas medidas no se lleven a cabo adoptaremos una moratoria general indefinida para nuevos proyectos de concesión e impulsaremos la revisión exhaustiva de los existentes.
  • Revisar y renegociar el contrato de concesión de la carretera San José-Caldera para restablecer el equilibrio financiero a través de determinar los ingresos reales que ha recibido el concesionario para reducir el plazo de concesión, al tiempo que se frenen los aumentos abusivos en tarifas de peaje y se concluyan a la mayor brevedad las obras inconclusas de dicho proyecto.
  • Apoyar e impulsar el proyecto de modernización de la carretera San José-San Ramón, sin concesión ni peajes abusivos, con participación ciudadana y beneficios para las comunidades. Extender el modelo propuesto y la alternativa de financiamiento a otros proyectos viales.
  • Intervenir el proyecto de la carretera a San Carlos y revisar los contratos de construcción y supervisión de dicho proyecto, en vista de los grandes atrasos y cuestionamientos de dicho proyecto desde hace tantos años.
  • Impulsar estudios técnicos para ampliar las rutas incluidas en la red vial, dándole énfasis a aquellas que permiten conexión entre zonas de montaña y de costas, así como entre ciudades intermedias, con el fin de mejorar las dinámicas económicas regionales, el turismo, la generación de empleo, el acceso a servicios y las posibilidades de movilidad dentro de territorio para toda la población. En lo inmediato, promoveremos un mayor apoyo del MOPT a las municipalidades que tengan a cargo dichas vías, con el fin de desarrollar de manera conjunta proyectos de ampliación y mejoras.
  • El Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LANAMME), de la Universidad de Costa Rica, recibe recursos de acuerdo a la Ley 8114 para fiscalizar y garantizar el buen estado de la red vial nacional, pero sus informes suelen pasar al archivo de los jerarcas de CONAVI o el MOPT, tal el caso de las serias deficiencias encontradas en el paso a desnivel de las Garantías Sociales. Esto debe cambiar, los informes de LANAMME-UCR deben ser vinculantes para el CONAVI, el MOPT, y a su vez estas entidades deben poder llamar a cuentas a las empresas constructoras y los laboratorios de verificación que trabajan para éstas, antes de que entreguen las obras viales. El MOPT no podrá engavetar o ignorar estos criterios en el desarrollo de sus proyectos de infraestructura.
  • En la construcción de obras viales debe invertirse en labores de pre-diseño, lo contrario ha hecho que se encarezcan y que los plazos se alarguen. Estamos hablando de contrataciones que se hacen sin que se hayan expropiado los terrenos necesarios, que no se haya previsto la relocalización de los servicios públicos, que no se hayan concluido estudios de suelos o ambientales. En esas condiciones la empresa adjudicada alega que no puede continuar la obra vial y que no es por su responsabilidad, entonces pide aplazamientos y sigue recibiendo dineros. En la planificación y financiamiento de las obras viales deben incluirse recursos para el pre-diseño. A este propósito puede colaborar el Proyecto de Ley 22.470, “Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública”, propuesto por el Poder Ejecutivo.
  • Hay consenso sobre el agotamiento del modelo de CONAVI para la conservación vial. De acuerdo con el criterio de la Contraloría General de la República debe migrar de un modelo basado en “precios unitarios” a otro por “estándares de servicios”, que permitiría prevenir mejor la corrupción, reducir los riesgos para el sector público, incentivar la eficiencia de las empresas y mejorar el estado de las carreteras. Para lograrlo es necesario reformar la Ley 7798.
  • Una práctica en detrimento del erario ha consistido en la contratación de la misma empresa para la construcción de las carreteras y para el mantenimiento posterior, en el intermedio se contrata un laboratorio de verificación de la calidad que es una sucursal de la constructora. Como a la empresa constructora le interesa obtener el contrato posterior de mantenimiento, no entrega una obra de óptima calidad con la complicidad del laboratorio. La empresa que construye no debe tener ligamen con el laboratorio de verificación y otra empresa sin vínculo con las dos anteriores, es la que debe hacer el mantenimiento.
  • Otra vía de escape de recursos públicos consiste en las compensaciones que cobran las empresas constructoras por eventos imprevisibles; que se podría evitar si hubiera una adecuada planificación, considerando las condiciones climáticas de las distintas zonas, la inclusión de especificaciones en los contratos de aquellos eventos que pueden ser compensables y la entrega de documentación que demuestra el carácter imprevisible de un determinado acontecimiento.
  • Hace falta un laboratorio nacional público, que pueda hacer pruebas aleatorias durante el proceso constructivo y controles de calidad antes de recibir las obras viales. Esta labor podría asignarse a LANAMME, como propone la Contraloría General de la República, o al laboratorio del MOPT, que prácticamente está en desuso y requiere ser reactivado, modernizado y acreditado ante el ECA.
  • Las plantas de producción de mezcla asfáltica del MOPT, deben ponerse en funcionamiento, ya sea a través del ministerio o mediante la entrega a las Municipalidades. Se trata de plantas que se encuentran ubicadas en Colima de Tibás, Tajo Chopo en Cañas, Paso Real en Buenos Aires y Siquirres en Limón. Estas plantas podrían entregar la mezcla asfáltica a las empresas constructoras adjudicatarias de obras viales, y su costo podría ser rebajado del precio de la contratación, igual que abastecer a los municipios.
  • Hace falta establecer una regulación del lobby de las empresas constructoras y las puertas giratorias, para prevenir conflictos de interés y las influencias ilegales, por debajo de la mesa, en la contratación pública, como el paso de trabajadores de las empresas constructoras a funcionarios de entes estatales y viceversa. En esa dirección existen varios proyectos de ley en la Asamblea Legislativa que podrían contribuir a dicha regulación.
  • La Contraloría General de la República hizo dos propuestas atendibles, que le permitirían mejorar su labor preventiva de la corrupción. De un lado, en el caso de las declaraciones juradas de bienes de los funcionarios públicos, “acceso expedito a base de datos (sociedades, tributarios, financieros), recursos tecnológicos para el análisis de grandes datos, intercambio de información con otras autoridades y control preventivo en conflictos de interés”. De otro, la “ampliación de alcance de la figura de inhabilitación para ejercer cargos tanto en sede penal como administrativa”.
2. Sector Marítimo Portuario

La definición clara y el desarrollo de un sector marítimo portuario en Costa Rica, puede contribuir a erradicar la pobreza en las zonas costeras, crear ofertas educativas que hoy no existen, crear oportunidades de empleo y el surgimiento de nuevas industrias de servicios.

El fortalecimiento de los frentes marítimos Waterfront incentiva el desarrollo del turismo y actividades de ocio, y puede repercutir positivamente en los territorios insulares. Las islas del Golfo de Nicoya pueden combinar actividades productivas de maricultura con el turismo marino.

Una buena estrategia de desarrollo portuario, con las inversiones y socios correctos, puede poner a Costa Rica y a las ciudades portuarias de Puntarenas y Limón, en los circuitos globales de la economía y el transporte marítimo. Tal estrategia, debe procurar el aumento del volumen de masa crítica, lo que podría conducirnos a modificar la gestión del Foreland. Es decir; podríamos sustituir los actuales buques Feeder por buques de cuarta y quinta generación (Panamax y Postpanamax), con los consecuentes beneficios de las economías de escala.

Los proyectos en este campo, deben ser parte de una estrategia integral de desarrollo, no simplemente como negocios privados en detrimento de las instituciones públicas e incluso de la competitividad para el sector privado como ha sucedido con las más recientes experiencias de concesiones portuarias.

El Frente Amplio propone la creación, mediante un proceso participativo y multisectorial, de un Plan Nacional de Desarrollo Marítimo–Portuario que impacte en la calidad de vida y desarrollo de las provincias costeras, justamente donde se dan altos niveles de pobreza y desigualdad.

Como contribución inicial para ese proceso, proponemos los siguientes lineamientos:

  • Frenar el proceso de privatización de los puertos nacionales; revisar los incumplimientos contractuales en las concesiones de los puertos del Pacífico; fortalecer la Junta Portuaria para el Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), eliminando los sesgos político-partidarios en su Junta Directiva, los abusos y la mala gestión de sus recursos. Eliminar las trabas que impiden la adquisición de nuevas tecnologías y equipamientos y demás inversiones necesarias para mejorar la prestación de sus servicios. Establecer un sistema de control de los procesos para evitar actos de corrupción.
  • Impulsar la modernización de los Puertos de Moín y Caldera mediante la inyección de recursos nuevos que permitan la inversión en infraestructura, revisión de los modelos de gestión portuaria y una mayor eficiencia en la prestación de los servicios. Crearemos una Autoridad Portuaria Nacional, adscrita al MOPT, que asumirá con visión estratégica el desarrollo de ambos puertos nacionales, de cara a las condiciones de vinculación del país en la economía globalizada. Esta Autoridad integrará la estructura existente; Consejo Nacional Portuario, División Marítimo-Portuaria del MOPT y Presidencias Ejecutivas de JAPDEVA y de INCOP.
  • Mejorar el nivel de servicios adoptando tecnologías de punta para el manejo físico de las cargas, adecuar las infraestructuras marítimas, terrestres, de accesos y de interrelación con la ciudad-puerto y con la red nacional de transporte. Proteger el medio ambiente y reducir externalidades. Mejorar los sistemas de gestión y de información. Revisar las tarifas y capacitar el recurso humano en todos los niveles.
  • Certificar los servicios y que el Estado tenga control del cumplimiento. Las auditorías de certificación ISO 9001, ISO 14001 y OHSAS 18001, deben aplicarse a los siguientes servicios: Terminales de contenedores, terminales graneleras, terminales de cruceros, terminales de transbordo por (ro-ro), terminales de tráfico de mercancía general, compañías navieras, servicio de practicaje, servicio de amarre y desamarre, servicio de recogida de residuos generados por buques, terminales para el tráfico de automóviles nuevos.
  • Promover la creación de industrias marítimas auxiliares, como una forma de ampliar los servicios que se brindan a la carga, al buque y a los pasajeros/tripulación, y para generar empleo en las zonas costeras.
  • Analizar las oportunidades para que JAPDEVA sea un oferente de servicios complementarios, un nodo colector de cargas o un centro de negocios. Diseñar acciones coordinadas con la comunidad portuaria que permitan ser utilizadas como una herramienta de atracción de cargas para la formación de una masa crítica que le permita una ventaja competitiva adecuada.
  • Establecer un Plan Nacional de Capacitación y Formación Portuaria. Para recuperar el control de los puertos nacionales, se necesita personal capacitado, en todos los niveles. El Instituto Nacional de Aprendizaje deberá transformar su Núcleo Náutico Pesquero en Núcleo Marítimo Portuario, y brindar formación técnica a jóvenes de las zonas costeras, para el fortalecimiento y mejoramiento de los servicios portuarios, y el mejoramiento socioeconómico de estas regiones. Se propondrá al PROCIP de la UNED abrir la Maestría en Gestión del Sector Marítimo Portuario, presentada en el año 2012 ante el Consejo de Rectoría de la UNED. En materia de capacitación continua para profesionales del sector, se reactivará el Centro de Formación y Capacitación Portuaria -CENFOCAP. Se propondrá a la UCR fortalecer y diversificar la formación marítima que lleva a cabo con la carrera de marina civil, en la sede del Caribe. Por ejemplo: Formación de prácticos. Se estimulará la apertura de centros privados de formación marítima, dado que el país cuenta con el convenio STCW ratificado.
  • En concordancia con la creación de las terminales logísticas nacionales (TLNs) en puntos de potencial logístico, JAPDEVA asumiría los contratos de transporte y la responsabilidad total del servicio puerta a puerta, de origen a destino final, y por supuesto responder ante el usuario por toda la operación. Se necesitará subcontratar los servicios que conforman la cadena completa; deberá contratar el transporte terrestre de preembarque, los servicios portuarios de embarque, las empresas estibadoras que cargarán las mercancías en el puerto de embarque, el transportador marítimo que realizará el viaje marítimo, al estibador que descargara las mercancías en el puerto de destino, los servicios portuarios de descarga o los de almacenaje o de entrega de las mercancías y las inspecciones pertinentes en dicho lugar, y a los transportistas terrestres en el tramo del puerto al destino final.
  • Impulsar en materia de la soberanía sobre las aguas territoriales: la ratificación y reglamentación del Convenio MARPOL, la aprobación de una Ley de Navegación, el ordenamiento de las instituciones para que el país cumpla con las funciones de Estado Ribereño, la creación de cuerpos especializados de salvamento y salvataje, y tener un cónsul Marítimo en la OMI, dado que la figura del embajador de CR en Inglaterra no ha logrado proteger los intereses de nuestro país en ese órgano.
  • Preparar las condiciones para que, en el manejo de la Zona Marítimo Terrestre, la Comisión Nacional de Emergencia, y otros órganos del Estado, pueda atender con efectividad los efectos del cambio climático en las costas.
  • Crear Concejos de Coordinación Ciudad – Puerto, con el fin de fortalecer la gobernanza y garantizar una buena planificación regional en las zonas costeras y los cantones impactados por las actividades portuarias.
3. Medidas con enfoque territorial
  • Desarrollar terminales multimodales que conecten diferentes medios de transporte para que los usuarios elijan el que les convenga para realizar o continuar sus viajes, construidas por APPs o SPEMs.
  • Definir un nuevo estándar vial, que se pueda conseguir en el mediano y largo plazo, que implique dos carriles por sentido como mínimo, espaldones, bahías de autobús, facilidades peatonales e intersecciones a desnivel en la red vial nacional estratégica (rutas 1, 2, 27, 32, 34, 35, 36).
  • Desarrollar terminales logísticas nacionales (TLNs) en puntos de potencial logístico (Orotina, Muelle de San Carlos, Siquirres, Turrialba, Liberia, Limón, Puntarenas, San Isidro del General, Taras y El Coyol) que permitan cambiar la carga que se transporta desde los puertos y aeropuertos hacia vehículos de menor tamaño, aumentando la eficiencia y evitando o disminuyendo los riesgos de seguridad vial en los centros urbanos.
  • Promover la creación y eventual consolidación de polos de desarrollo territorial mediante el estímulo de inversiones en infraestructura de transporte y logística que apalanquen las potencialidades de cada región.